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我国高职教育评估政策的演变、 效应及展望

来源:中国职业技术教育网    点击:    时间:2018-12-10 9:22:56

教育评估是对高校办学水平和教育质量所作出的一种价值判断,对高等职业教育开展教育质量评估工作是提升高职院校办学水平的重要措施。过去10余年来,我国教育主管部门针对高职院校在办学过程中出现的问题,颁布了一系列政策文件,按照这些政策文件的要求,对高职院校的教育质量开展了相应评估工作。高等职业教育的评估政策作为高等职业教育质量评估实践的主要依据,体现了高等职业教育评估工作的方向与标准。因此,本研究基于对我国高等职业教育评估政策的演变,分析高等职业教育评估政策带来的实践效应,探寻其对高职院校发展的实际影响,进而对完善我国高等职业教育评估政策提出具体建议。

一、我国高等职业教育评估政策的演变过程

新世纪以来,我国高等职业教育发展步入了“快车道”,在高职院校数量、招生规模大幅增长的同时,高等职业教育的发展质量也出现了一些问题。为了更好地规范高等职业教育的发展,提升高等职业教育的办学质量。2004年以来,教育部出台了5年一评的高职教育评估模式。就时间而言,我国高等职业教育评估政策实施至今也不过15年时间,但就其发展历程看,可以分为三个阶段。

(一)“水平评估”时期:20042008

世纪之交(19982003年),伴随着高校扩招政策的实施,我国高等职业教育实现了高速增长。在高等教育大众化政策的影响下,这段时间内我国高职高专院校的招生人数从1998年的43万飙升到2003年的200万,几乎增长了5倍;在校学生人数从1998年的117万人飙升至2003年的480万人,也增长了4倍。这一时期高职高专院校的招生人数及在校生数量的增长幅度超过了普通高等学校,上述两者的增幅是普通高校的2倍有余[1]。面对高等职业教育规模的急剧扩张,提升办学质量与水平就成为了高职教育面临的首要问题。为了适应高等职业教育发展的新形势,提升高职教育办学特色,转变政府的监督、管理职能,2003年教育部决定对高职高专院校开展5年一次的教学评估制度。

2003年,教育部委托上海石油高等专科学校校长杨应崧教授担任“高等职业教育评估项目课题组”组长,制定高职教育评估政策实施的方向、过程以及具体标准。该课题组以《职业教育法》《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》(教育部2000年颁布)等法律及政策文件为依据,制定了“高职高专院校人才培养工作水平评估方案(试行)”等政策草案,圈定了唐山工业职业技术学院等26所高职高专院校开展试点评估工作。20044月,经教育部部长办公会议同意,教育部办公厅正式颁布《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》(下称“水平评估”),在全国范围内开展对高职高专院校的人才培养工作水平评估,到2008年结束。

按照上述教育部文件精神,“水平评估”的目的主要是对高等职业教育急剧扩张的一次办学质量控制,通过评估达到改进、建设的目的,“以评促建、以评促改”是其基本原则。为此,此阶段的评估政策重点关注三个方向的评估事项:第一,通过水平评估强化国家对高等职业教育人才培养的宏观指导与管理,进而提升高职高专院校人才培养的质量发展观;第二,通过水平评估促进地方主管部门重视以及支持高职高专院校采取人才培养的质量控制工作,强化地方主管部门对高职高专院校人才培养的监督;第三,通过水平评估推动高职高专院校正确认知职业教育发展规律,明确自身办学优势,正确界定其办学定位,努力改善办学条件,规范教育教学过程等。为此,此阶段的“水平评估”政策设置了6个一级评估指标、15个二级评估指标、36个主要评估方向,每个指标与评估方向分为三个等级:不合格、合格以及优秀。在“水平评估”的具体实施过程中,先在各学校自评的基础上,专家组进校现场评估,以专家的现场评估为主。现场评估的方法主要是听取学校的自评报告,查阅相关的教学档案,组织开展评估研讨会,现场参观学校的教学基础设施与设备,听取学生反馈等。这一轮评估工作到200811月全部结束,从整体上对我国高等职业教育扩招以来的办学水平、教育质量作了一个较为清晰的判断,为下一步新的评估政策的出台提供了实践依据。

(二)“新一轮评估”时期:20082016

2006年之后,我国高等职业教育的扩张步伐放缓,高等教育大众化政策目标基本完成。高职教育开始从注重规模走向注重质量,走内涵式发展道路,注重办学模式以及人才培养模式的改革创新[2]。为此,教育部在200611月颁布的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》(教高〔200616号,下称“16”号文件)中提出,在校企合作、工学结合日渐强化的形式下,需要提升高等职业教育的内涵式发展水平。但是,此前“水平评估”过程中,因过于重视评估过程而轻视评估建设、重视外延规模而轻视内涵质量,甚至在评估过程中材料造假也是屡见不鲜。这些问题的存在,制约了“16号文件”中提出的高职院校走内涵式发展目标的实现,也与该文件的精神不相符合。需要按照“16号文件”精神中提出的高等职业教育内涵式建设的具体目标,制定出新的评估政策体系,并尽快将新的评估政策付诸于实践。20084月,教育部正式出台《高等职业院校人才培养工作评估方案》(下称“新一轮评估”),在全国范围内对高职院校开展新一轮人才培养工作评估。无疑,“新一轮评估”与之前的“水平评估”明显不同,此次评估的目标是引导高职院校的办学方向,推进高职院校内涵式发展的教学改革。按照“16号文件”的要求,明确高职院校的服务属性以促进学生就业为导向,深入开展校企合作、工学结合的教育模式。

为了实现这个目标,这一阶段的“新一轮评估”在评价体系与指标上与上一阶段有明显不同,共设置7个主要评价指标、22个关键点评估要素,对每个评价指标及关键点评估列出了具体评估内容以及信息采集平台。在新一轮评估政策实施过程中,围绕上述评价指标及评估关键点,通过对相关数据的采集,辅之以专家组的现场评估,对高职院校的人才培养方式给出具体评价,并提出相关的对策建议。进而引导高职院校完善内涵发展的实施路径以及强化校企合作、工学结合的发展方式。因此,这一阶段的评估中,实施方法也较为多元,不仅包括信息平台的数据采集、专家组现场评估以及查阅相关材料、听取学生意见,还要求专家组深入课堂,对师生进行深入访谈。其中,深入访谈是此一时期评估的主要工作方法,按照“聚焦、反思、辩论、发散、开放、适度”等原则来对师生进行全面访谈,进而发现高职院校人才培养过程中的问题。按照“新一轮评估”政策的具体要求,此阶段的评估本来是要求在2012年底全部结束。但因新建高职院校较多,其在课程体系、专业建设、教学管理、师资队伍等方面还相对薄弱,为了给新建高职院校一定的缓冲时间来提升应对评估的指标,教育部允许此一轮评估延长至2016[3]

(三)“需求能力评估”时期:2016年至今

随着经济社会发展方式转变以及产业结构的调整,高等职业教育改革力度逐渐加大,“新一轮评估”政策的局限性开始凸现,比如对信息技术手段运用范围狭窄、评估效率较低、评估主体较为单一等[4]。因此,尽快出台新的评估政策,以适应经济社会变革与高等职业教育创新已然十分迫切。党的十八届三中全会在“全面深化改革若干重大问题的决定”中明确指出,要加快政府职能转变,深入推进教育的办评分离,提升评价的客观性与公正性。2014年国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中也进一步指出,完善职业教育的评估办法,强化督导模式评估,定期开展职业院校办学水平与专业教学评估,实施教育质量年度报告制度。这些新政策的出台,为高职教育的评估工作提供了新的思维。2016年,国务院教育督导委员会办公室按照《教育督导条例》精神,制定了《高等职业院校适应社会需求能力评估的暂行办法》(下称“需求能力评估”),该文件要求,从2016年开始在全国范围内对高职院校开展适应社会能力需求的教育评估工作。

“需求能力评估”政策内容较多,包括5章内容,对需求能力评估的目的、目标、原则、内容、方式、工具、结果运用等进行了全面界定。此次评估的目的是要全面了解前两个阶段评估之后,全国高职院校的办学实际水平,引导高职院校充分发挥其主体优势,提升办学活力,强化与区域经济社会发展、行业企业需求的结合。因此,此次评估突出需求能力的适应性,在内容上,包括办学能力、人才培养等20个关键要素指标,每个指标下有对应的内容。当然,评估的工具运用也较为多样,包括数据调查、数据分析、数据问卷等。此外,还全面提升了信息技术在此次评估中的运用范围,对全国高职院校的办学、师生、专业、课程、就业等所有数据进行汇总、分类、归纳与分析,按照学校填报、省级主评、国家总评的程序来实施评估。在学校填报过程中,各学校要出台自评报告;省级主评是以各省教育厅为主导,实施的还是政府评估形式;但到国家总评时,不再是政府主导评估,而是由国务院教育督导委员会委托社会第三方独立机构开展评估,并向全社会发布评估报告,接受社会监督。当然,此一轮评估工作尚在进行当中,其效果还有待观察,但突出第三方评估的地位,无疑是个巨大进步。

二、我国高等职业教育评估政策的效应分析

(一)“水平评估”政策效应分析

第一,积极效应。整体来看,“水平评估”政策的实施提升了高职院校教育教学管理的规范化水平。水平评估政策是在我国高等职业教育急剧扩张的形势下实施的,其评估的目的是希望通过建构高等职业教育的具体指标来规范高职院校教育教学管理过程。从这个意义上看,该政策基本达到了预期目的。一是水平评估政策提出了比较系统的,在当时也符合我国高等职业教育发展实际的评估理念。二是水平评估政策设计出的评估方案,是一个政策导向突出、评价标准合理以及评价指标得当的体系。从其结构上看,重点突出,政策指导性较强,能够反映当时高等职业教育的实际现状,而且评估方案整体较为可行,操作性也比较强。三是在评估方法上,采取了一套富有创新性的综合方法。由此,以水平评估政策为契机,全国各高职院校以该政策为导向,积极推进了教育教学管理的改革,提升了人才培养的规范性,使不同类型高职院校明确了各自的办学定位,在客观上促进了各校教学条件的改善,对提升教学质量有一定的积极作用。

第二,消极影响。任何政策并不是完美的,水平评估政策在实施过程中也存在一些问题,如过度关注办学条件的评价,在教学软硬件设施设备、师资队伍建设方面规定了较多的量化指标。将高职院校的办学注意力引导到外在的办学条件改善上,这是一个较大的政策失误。故有学者认为,水平评估政策有三大缺陷:一是高职院校在评估过程中过于注重结果,忽视评估过程的意义;二是评估政策过于注重量化,高职院校为了迎合这些量化指标,煞费苦心,有的学校甚至不惜造假;三是评估主体主要是专家组,其代表教育部,与高职院校是不对等关系。为了应对专家的评估,高职院校在应对评估过程中不注重自身建设,而完全将精力放在准备材料的基础上,偏离了评估政策的初衷[5]

(二)“新一轮评估”政策效应分析

第一,积极效应。整体来看,“新一轮评估”政策看到了“水平评估”政策的不足,在评价指标、标准及体系等方面有所改进,评估过程与实施方式与“水平评估”也有较大不同。因此,“新一轮评估”政策基于高职院校质量提升的需要,对高职院校的内涵式发展起到了一定的促进作用。该政策重点对工学结合、校企合作的实施模式进行评估,客观上也提升了高职院校人才培养质量。可以说,水平评估政策注重的是指标量化与检查,新一轮评估政策侧重的是对高职院校内涵发展的研判,注重激发高职院校的自我发展、自我激励能力[6]。首先,该政策在实施过程中,给各高职院校足够的改进与创新空间,给各高职院校在目标规划、未来发展中设置了足够的自主权。其次,将提升人才培养质量的权力交给了高职院校,引导高职院校按照政策要求,构建人才培养质量提升的内控机制。与水平评估政策相比,评估主体不再是专家组,而是高职院校自身,专家组的作用是引导而不是做出结论。专家组在访谈、调查以及实地考察过程中所做出的是价值判断,而不是事实判断,通过价值判断来引导高职院校与专家组一起解决问题。因此,新一轮评估政策自从实施以来,其积极成效是较为突出的。一是充分落实了新一轮评估的精神,各高职院校在内涵建设方面形成了系统的制度体系,特别是在人才培养模式、课程建设、专业建设、师资建设、实习实训基地建设等方面有了较大改进。二是高职院校在此轮评估过程中,注重过程建设,而不注重结果,从被动的迎接评估转化为主动推进内涵建设。三是高职院校在此轮评估中,注重信息技术的运用,通过信息采集平台,规范了自身的教育教学管理过程。四是新一轮评估政策较为注重学校特色,在引导高职院校特色办学方面发挥了积极成效。

第二,存在的问题。新一轮评估政策尽管相较于水平评估政策有了很大改进,但也存在一些问题:一是评估的主体还是较为单一,专家组尽管不做结论评估,但依然占据主导地位。二是个别专家因能力欠缺,在深度访谈过程中未能将定量分析与定性分析相结合。三是部分高职院校在信息平台建设中未按政策要求推进,没有建立适合本校的教学质量控制体系。

(三)“需求能力评估”政策效应分析

第一,积极效应。尽管此轮评估尚未完全结束,但其在整体上对提升高职院校的办学活力还是发挥了积极作用。就目前实施的情况看,“需求能力评估”政策的特点较为突出。一是评估目标明确,切实贯彻了办评分离的要求,注重对高职院校教学过程以及办学机制的考察。二是在评估主体上,积极引入第三方评价主体,提升了评估的客观性与公正性。三是在评估方法上,积极运用大数据等现代信息技术,注重对办学过程的考察。之前两个阶段的评估通常是专家组进校,给评估院校带来了一定压力,在数据方面有时候会发生造假情况。此一轮评估是第三方主体进校,使得第三方采集到的数据相对完整规范。四是在评估结果上,高职院校、省、国家三个主体的评估报告全部发布到网上,接受社会监督。社会监督可以对政府评估提出建议,也可以帮助高职院校改进其教学过程,有利于进一步释放高职院校办学活力。正是因为此轮评估政策有以下突出优势,其产生的积极效果也很明显。一是细化了高职院校在人才培养、学生发展、社会服务、教学过程等方面的20多项具体指标,政策倒逼各学校强化教育改革,提升校企合作及工学结合层次与深度,提升了高职院校人才培养质量以及适应区域经济社会发展的能力[7]。二是此轮评估政策注重过程的数字化、智能化,客观上也规范了高职院校的教育教学管理,提升了教育信息化程度。三是此轮评估政策注重办学主体责任落实,推动了高职院校内部质量控制体系的建立,并推进了该质量控制体系的公开化,有助于社会主体的监督。

第二,存在的问题。一是部分高职院校的数据失真。尽管评估政策中规定对于弄虚作假的情况要给予通报,但还是有部分院校在数据上造假。二是公开通报的机制不健全,无法及时通报各校公开的数据。此外,问责机制也不够完善,对于部分院校数据、信息造假问题,没有规定相应的惩戒措施。

三、完善我国高等职业教育评估政策的展望

(一)将高职院校自我诊断能力纳入评估内容

就我国高等职业教育评估政策的三个发展阶段而言,尽管每个阶段政策的内容关注点不同,但基本上涵盖包括教学过程、教学条件、专业建设、课程建设、师资建设、学生就业等几方面的评估,对高职院校是否具备自我诊断改进能力几乎没有关注。而在发达国家,高职院校的自我诊断能力是评估政策的主要内容之一,并且在评估体系中占据较大权重。美国社区学院协会(American Association of Community CollegesAACC)在对美国社区学院教学评估过程中注重引导社区学院自我诊断与改进,认为社区学院的自我诊断与改进能力是学院追求卓越,提升内部治理效率的重要保障[8]。院校自我诊断能力的体现是在于其有相对完善的内部质量控制体系,内部质量控制体系通过完善的内控机制及制度建设来进行自我纠错。爱尔兰都柏林理工学院自我诊断能力较强,之所以具备自我诊断能力,就在于该校建立了完善的内部质量控制体系,有明确的质量控制意识与质量控制观,进而能够保障其纠错能力的履行。都柏林理工学院在其内部质量控制体系中规定,每个学年,每个院系包括非教学单位进行自我诊断,并制定相应的整改计划,明确整改的责任人及具体措施。每5年学校组织相关力量对各个院系以及非教学单位进行评估,主要监测各个机构的质量控制体系运行情况,重点评估自我诊断能力。

基于国外的相关经验,我国高等职业教育评估政策体系中,应将高职院校自我诊断能力纳入评估政策内容,引导高职院校对自我诊断能力重要性的认知。进而在此过程中,不断探索自我诊断能力的提升路径,主动制定与实施相关改进措施,建立相关的内部质量控制体系,保障高职院校人才培养质量。2017年教育部职业教育与成人教育司印发了《关于全面推进职业院校教学工作诊断与改进制度建设的通知》,要求各职业院校在借鉴国外经验基础上,结合自身的办学传统与特色,建立并完善内部质量控制体系,保证院校自我诊断能力的提升。

(二)将学生学习产出纳入评估标准

我国高等职业教育评估政策,在评估标准方面,一直是将高职院校作为客体,注重对师资结构、学校办学设施、课程建设、专业建设、实习实训等方面的评估。在评估过程中,对学生关注比较多的是就业情况,而不是学生的学习产出。因此,在未来的政策发展中,要借鉴国外的相关经验,强化学生学习产出在评价标准中的比重,关注学生学习过程,注重对其产出进行评价。

AACC在对社区学院评估过程中,其政策目标较为明确,就是通过评估来促进学生的有效学习,进而促进学生的全面发展。学生全面发展的标准是学生学习产出,社区学院应该保障其教育教学资源以及具体教学工作能够保障学生的学习产出,并将此作为评价学生发展的标准。美国社区学院评估政策的标准维度很多,但学生学习结果是其中最为重要的标准。爱尔兰都柏林理工学院在教学评估过程中,也注重对学生学习过程与学习质量的评价,这种评价标准与师资建设、课程建设、专业建设紧密相关,作为考察师资、课程、专业建设的一个辅助性指标体系[9]。由此,我国未来的高职教育评估政策,应该将评估课程建设情况、师资发展情况转换为学生学习质量情况,因为课程建设、师资建设的最终结果还是反映在学生学习产出方面。通过关注学生学习产出,即是关注学生学习过程与学习体验,对教师教学、课程建设有倒逼作用。

现在,我国高职院校也开始注重学生的学习感受与体验。由上海市教育科学研究院与麦可思研究院共同编制的《2017年中国高等职业教育质量年度报告》的第一章内容就是“学生发展”,学生发展的相关标准包括职业道德教育、就业质量、职业发展前景、自主创业情况等。由此来看,当前对学生发展的关注不仅考察学生职业能力与素养,也看重学生职业道德与思想道德,如人生态度、职业精神、社会公德等方面也有明确的评价标准。因此,我国将来高职教育评估政策的评估标准当中应该更多关注学生学习产出,改变以前对“教师教”的关注,实施对“学生学”的关注。进而将评估的价值导向聚焦到每个学生学习过程中,关注学生的个体成长,充分挖掘每个学生的潜能与个性。当然,在评价学生学习产出时,除了评价学生的职业能力、通用技能,还需要关注学生专业实践过程,这个过程包括实践认知、实践情感、实践行为、实践论理等[10]。通过全面建立学生学习产出评价标准来推进评估政策的反思性、整合性发展,进而提升评估政策运用的连续性与稳定性。

(三)将问责机制落实到评估结果

问责机制是落实评估结果应用的重要机制,也是提升高职院校人才培养质量的基本方式。当前,我国高职教育评估结果应用中问责机制不到位,相关的问责标准不明确,问责程序也不规范。AACC在美国职业教育评估政策中明确要求,各社区学院必须对评估结果负责,对自身办学质量负责。比如美国蒙哥马利学院在其教育章程中规定,学院教育的目的就是改变学生生活,为学生提供知识与技能,促进社区更加富裕,学院要对人才培养质量及结果负责。在AACC的评估中,其评估结果应用充分体现了这种问责机制,对于评估不合格的社区学院做出相应的处罚,要求其限期整改,如果整改后依然不达标,取消办学资格,其学生、师资及学校资源并入邻近的社区学院[11]。爱尔兰都柏林理工学院在其办学章程也规定,学校要对所有员工、学生负责,力争使教师发展得到同行认可,学生发展得到社会认可。教学人员对学生培养质量负责,非教学人员对各自岗位工作负责。教师与学生每年要实施一次自我评价,评价结果接受同行监督,并将结果向社会公布。

随着我国“需求能力评估”政策的不断完善,高职院校评估工作的不断深入,对评估结果的应用日渐重视。由此,在未来的政策改进中,应该将问责机制纳入到评估结果中,对办学质量差的学校与专业要落实问责机制,强化对问责过程的诊断,规范问责程序,明确问责标准,进而提升高职院校的办学水平。

(四)评估政策应该与专业认证相结合

专业建设是高职院校内涵发展的关键要素,也是高职院校教育质量提升的前提。在我国高职教育评估政策中,注重对专业建设的剖析,但与专业认证尚未结合。因此,应在评估政策中纳入专业认证,强化专业建设过程的规范,进而真正达到“以评促建”的目的。就专业认证而言,我国在实践中也作出了一系列的探索,如发布专业目录、制定专业教学标准、制定顶岗实习标准等,进而以此来规范专业运行的过程。部分工程类高职院校开始对《悉尼协议》(我国未加入该公约)进行研究,探索工程教育与国际接轨。如果通过该公约的认证,就表示其人才培养质量达到国际标准。《悉尼协议》是国际社会比较权威的高职教育标准之一,但是否适合于中国情况,还有待观察[12]2017年,教育部发布了《普通高校师范类专业认证实施办法(试行)》(下称“专业认证实施办法”),尽管这不是高职教育的专业认证,但其关于专业认证程序、认证标准的设定,学校在专业认证上的责任落实以及专业认证的评价方法,对我国高职院校的专业认证还是具有一定的启示作用。

因此,未来我国高职教育的评估政策中要强化与专业认证的结合,将专业认证结果作为评估标准之一。高职院校在日常教学过程中,应该落实国家出台的相关教学标准、专业建设标准、顶岗实习标准等,先在区域范围内推行专业认证,积累相关经验。对于工程类高职院校,可以适当借鉴《悉尼协议》的相关理念与标准,先行在区域范围内建立互认体系。对于师范类高职院校,可以借鉴“专业认证实施办法”的相关内容,率先建立行业内的专业互认体系。不管是哪类高职院校,在专业认证过程中,均要强化内部诊断机制,对专业运行的质量及建设情况实施定期检查,构建专业建设控制机制,不断提升专业建设水平。